Dr. Anna Wójcik ist eine polnische Rechtswissenschaftlerin. Sie forscht vor allem zu Rechtsstaatlichkeit und zur Unabhängigkeit der Justiz und Medienpluralismus in Polen. Aktuell ist sie Humboldt Foundation Fellow am Max-Planck-Institut in Heidelberg.
netzpolitik.org hat mit Anna Wójcik über Medienfreiheit in Europa gesprochen. Wir wollten wissen, ob das als EMFA abgekürzte geplante Medienfreiheitsgesetz der EU echte Verbesserungen bringen kann, was das wichtigste daran ist und wie es mit der Medienfreiheit in Polen aussieht.
Hinweis: Wir haben das Interview am 7. Dezember geführt. Inzwischen haben sich die EU-Institutionen im Trilog zum EMFA geeinigt.
Netzpolitik.org: Der European Media Freedom Act (EMFA) wird damit begründet, dass die Medienfreiheit in der EU zunehmend bedroht ist. Teilen Sie diese Annahme und wer bedroht Ihrer Meinung nach die Medienfreiheit in der Europäischen Union?
Anna Wójcik: Ich möchte mit etwas Positivem beginnen: Wenn wir die Europäische Union mit anderen Staaten weltweit vergleichen, ist sie immer noch vergleichsweise der beste Ort der Welt, um Journalist zu sein und diesen Beruf frei auszuüben. Denn die EU-Mitgliedstaaten führen die Rangliste der Pressefreiheit an. Im diesjährigen Reporter-ohne-Grenzen-Ranking befinden sich beispielsweise die EU-Mitgliedstaaten Irland, Dänemark, Schweden, Finnland, die Niederlande, Litauen, Estland und Portugal unter den zehn besten Ländern der Welt. Allerdings gibt es innerhalb der Union große Unterschiede. So liegt Ungarn beispielsweise auf Platz 72 und Griechenland auf Platz 107 der Weltrangliste.
Der EMFA soll eine der Maßnahmen zur Stärkung der Demokratie in der EU sein, denn eine der Komponenten der Demokratie sind Medienfreiheit und Pluralismus. Seit 2010 ist in Ungarn ein zunehmender demokratischer Rückschritt zu verzeichnen. Und seit 2015 sind wir Zeugen eines Rückschritts in Polen. Diese Länder sind beim erreichten Stand der Medienfreiheit zurückgefallen. Und das geschah schnell, weil ihre Regierungen dazu entschlossen waren. Und wie wir an diesem Beispiel gesehen haben, ist es für unsere Demokratien immer noch möglich, sich bei der Medienfreiheit schnell zu verschlechtern.
Wir haben also gesehen, dass die institutionelle Struktur für die Medienfreiheit wichtig ist, aber noch wichtiger sind die Haltung der Regierungen, ihre Pläne und die allgemeine politische Kultur. Und um die Probleme in Polen und Ungarn kurz zu erklären: Die Regierungen politisierten die Medienaufsicht, verwandelten die öffentlichen Medien in Propagandamaschinen für die Partei und führten verschiedene Hindernisse für private, unabhängige Medien ein, die die Regierung kritisieren. Beispielsweise drohen die Medienaufsichtsbehörden diesen Medien mit dem Entzug der Sendelizenzen oder verhängen willkürliche Geldstrafen für ihre Berichterstattung. Außerdem kaufen Staaten über Vermittler Medien auf.
In Griechenland ist die Lage besonders ernst, weil Journalisten ermordet werden und es viele strategische Klagen gegen die Beteiligung der Öffentlichkeit, strafrechtliche Klagen und zivilrechtliche Klagen wegen investigativer Berichterstattung über Korruption oder Umweltverschmutzung gibt. Außerdem gab es einen großen Abhörskandal, bei dem aufgedeckt wurde, dass der nationale Geheimdienst mehrere Journalisten ausspioniert hat.
Viele Staaten in den westlichen Teilen der Union weisen ebenfalls problematische Tendenzen im Medienbereich auf. So zum Beispiel die Medienkonzentration und die mangelnde Transparenz des Medienbesitzes. Und es gab auch Angriffe auf Journalisten, zum Beispiel in den Niederlanden. In einigen Ländern gibt es auch Probleme, Informationen von den Behörden zu erhalten, obwohl es Informationsfreiheitsgesetze gibt. Oder weil investigative Journalisten Spyware oder polizeiliche Durchsuchungen fürchten.
Das sind die großen Probleme, mit denen die EU zu kämpfen hat. Und wenn wir uns den EMFA ansehen, würde ich sagen, dass es wichtig ist, ihn als ein Instrument für die EU-Kommission zu betrachten, um den demokratischen Rückschritt zu bekämpfen.
Netzpolitik.org: Glauben Sie, dass der EMFA die Medienfreiheit verbessern wird? Sehen Sie dafür eine Chance?
Anna Wójcik: Nun, wir werden auf den endgültigen Text warten müssen. Es bleibt die Frage, wie die Durchsetzung im EMFA gewährleistet wird. Warum ist der EMFA notwendig? Weil auf EU-Ebene erstaunlich wenig über die Medien geregelt ist. Die Medien fallen traditionell in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Das bedeutet, dass es für die EU-Institutionen schwieriger war, die verschiedenen verfügbaren Mechanismen zum Schutz der EU-Werte in den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Medien zu nutzen. Oder besser gesagt, es war eine gute Ausrede, das nicht zu tun. Denn die Kommission ist befugt, Verfahren wegen Verletzung des EU-Rechts einzuleiten, und sie kann die Mitgliedstaaten wegen Verstößen gegen das EU-Recht in Bereichen, die unter das Unionsrecht fallen, vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen.
In Europa werden Medienfragen traditionell durch nationales Recht abgedeckt, außerdem gibt es „soft law“, die Standards des Europarats, die aber nicht verbindlich sind. Mit dem EMFA werden wir EU-weite Standards für Medien haben, sowohl für öffentlich-rechtliche als auch für private Medien.
Eine Hoffnung der Verfechter der Rechtsstaatlichkeit in der EU besteht darin, dass der EMFA es der EU-Kommission erleichtern könnte, verschiedene verfügbare Mechanismen zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit einzusetzen, und dass die Kommission die Medienfreiheit als Teil der Rechtsstaatlichkeit betrachtet. Bis jetzt hat das nicht gut funktioniert.
In den 14 Jahren des demokratischen Rückschritts in Ungarn hat die EU-Kommission nur ein einziges EU-Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und später einen Fall an den EU-Gerichtshof verwiesen, und dieser Fall ist noch nicht entschieden. Es geht um die Nichtverlängerung der Sendelizenz für den unabhängigen Nachrichtensender Klubradió, der sehr beliebt war.
Der EMFA ist sehr breit angelegt. Es kommt also auf die Details an. Das gilt auch für das „Board“ (die neue EU-Aufsichtsbehörde, Anm. d. Red.), das sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten und Experten der Medienaufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Wie stellen wir sicher, dass die Mitgliedstaaten unparteiische und unabhängige Mitglieder in das Board entsenden und nicht etwa Apparatschiks einer politischen Partei?
Und zweitens, inwieweit das Board unabhängig von der EU-Kommission handeln sollte. In den ersten Versionen des EMFA war es eher ein beratendes Gremium für die Kommission und die Mitgliedstaaten. So hat die Kommission beispielsweise nur dann um Leitlinien gebeten, wenn sie dies wollte.
Netzpolitik.org: Bis jetzt sieht es so aus: Das Sekretariat des Gremiums soll von der Kommission gestellt und auch finanziert werden. Was halten Sie von einem solchen Verhandlungsergebnis, wenn es denn am Ende realisiert wird?
Anna Wójcik: Ich würde denken, dass dann der politische Einfluss der EU auf das Gremium zunehmen würde. Was wir brauchen, ist ein unabhängiges Gremium, das eingreifen kann, wenn es alarmierende Entwicklungen in den EU-Mitgliedstaaten sieht.
Netzpolitik.org: Was ist aus Ihrer Sicht die wichtigste Bestimmung? Wo schauen Sie auf den EMFA und denken: „Das wird einen Unterschied machen“ ?
Anna Wójcik: Die Tatsache, dass wir eine EU-weite Regelung für die Medien haben, ist bahnbrechend. Europas soft law wird jetzt zu hard law.
Netzpolitik.org: Was meinen Sie damit, dass soft law zu hard law wird?
Anna Wójcik: Es gibt Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarats zu verschiedenen Aspekten, die sich auf die Werte der Medienfreiheit und des Pluralismus beziehen. Diese Empfehlungen wurden über Jahrzehnte hinweg ausgesprochen. Der Mehrwert des EMFA besteht darin, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten das Argument verlieren, dass Medienfragen nicht durch EU-Recht abgedeckt sind. Dies gibt der Kommission eine klare Rechtsgrundlage, um Verstöße gegen das EU-Recht gegen Mitgliedstaaten wegen Verstößen gegen die Medienfreiheit geltend zu machen.
Diese Instrumente haben sich im Falle Polens als sehr effektiv erwiesen, als die Rechtsstaatlichkeit in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz ins Hintertreffen geriet. Darüber hinaus können die Richter in den Mitgliedstaaten den EU-Gerichtshof fragen, wie der EMFA in den vorliegenden Fällen auszulegen ist, und der EuGH wird diese Standards in seinen Urteilen näher erläutern. Längerfristig könnte dies die Standards wirklich dahingehend verbessern, was Regierungen in Europa in Bezug auf die Medien tun können.
Darüber hinaus führt der EMFA Tests zum Medienpluralismus ein – nationale Maßnahmen, die sich auf die Medien auswirken, werden anhand ihrer Auswirkungen auf den Medienpluralismus bewertet, insbesondere Maßnahmen, die sich auf die Medienkonzentration auswirken.
Netzpolitik.org: Abgesehen von den Details, wenn ich Sie richtig verstehe, ist es wichtig, dass wir grundsätzlich irgendeine Art von EMFA haben. Sodass die Kommission eingreifen kann, dass der EU-Gerichtshof eingreifen kann und so demokratischen Institutionen, die in ihrem Heimatland angegriffen werden, unterstützen können.
Anna Wójcik: Ganz genau. Und auch, dass die Zivilgesellschaft mehr Argumente haben wird. Aber wir müssen auch sehen, was das Ergebnis des Trilogs sein wird. Die Anti-Slapp-Richtlinie zum Beispiel ist letztendlich viel enger gefasst als der ursprüngliche Entwurf der EU-Kommission. Das könnte auch beim EMFA passieren, dass die Mitgliedstaaten das letzte Wort haben. Es gibt viel Widerstand gegen das Gesetz von mächtigen Lobbyisten aus der Wirtschaft in vielen Mitgliedsstaaten, auch in Deutschland, und in europäischen Zeitungen, die Medienverleger vertreten. Sie argumentieren, dass es nicht die Aufgabe des Staates sei, sich in die Medien einzumischen, dass dies eine Belastung für kleine Unternehmen darstellen würde und so weiter
Netzpolitik.org: Sie haben die Lobbyarbeit und die Vorbehalte in einigen Mitgliedstaaten erwähnt, und ich denke, Deutschland ist ein sehr gutes Beispiel. Es gibt viel Widerstand von den Bundesländern, die in Deutschland die Hauptverantwortung für die Gesetzgebung im Medien- und Kulturbereich tragen, aber auch von Wirtschaftsverbänden. Es gab also viel Kritik und einige argumentieren, dass die Medienpolitik strikt in die Zuständigkeit der EU-Mitgliedstaaten oder – im Falle Deutschlands – der Bundesländer fällt. Stimmen Sie diesen Positionen zu? Glauben Sie, dass es eine Chance gibt, dass der EMFA vom Europäischen Gerichtshof gekippt wird? Oder ist dies aus rechtlicher Sicht einfach nicht möglich?
Anna Wójcik: Wenn der EMFA angenommen wird, ist er verbindliches Recht. Aber natürlich stellen die nationalen Regierungen manchmal neue EU-Rechtsvorschriften und -mechanismen in Frage. Das war der Fall bei der EU-Konditionalitätsverordnung, die den EU-Haushalt schützt, indem sie die Auszahlung von EU-Mitteln von der Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit abhängig macht. Ungarn und Polen haben diese Verordnung vor dem EU-Gerichtshof angefochten und wollten sie annullieren.
Wenn ein EU-Rechtsakt gegen EU-Verträge oder Grundrechte verstößt, kann eine EU-Regierung, der Rat der EU, die Europäische Kommission oder das Europäische Parlament den EuGH um Annullierung bitten. Gemäß Artikel 263 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) kann eine Verordnung (und EMFA ist eine Verordnung) Gegenstand einer solchen Klage sein. In beiden Fällen, die von der ungarischen und der polnischen Regierung angestrengt wurden, stellte der EU-Gerichtshof fest, dass die Konditionalitätsverordnung mit dem EU-Recht vereinbar ist.
Die nationalen Rahmenbedingungen für die Medienregulierung in Deutschland sind ausgefeilt und werden bestehen bleiben. Natürlich werden die Mitgliedstaaten ihre nationalen Medienvorschriften im Lichte des EMFA überprüfen müssen. Normen und Werte, die bereits im nationalen Recht enthalten sind, werden sich im EMFA widerspiegeln.
Netzpolitik.org: Einige Menschen in Deutschland haben argumentiert, dass diese unionsweite Regelung die Situation in Deutschland verschlechtern oder schwächen könnte. Sie würden diese Behauptung also nicht unterstützen?
Anna Wójcik: Ich meine, ich bräuchte ein konkretes Beispiel, denn das ist eine sehr allgemeine Position.
Im Grunde genommen sind Medienfreiheit und Pluralismus auch ein Teil der allgemeinen Werte der EU, oder? Das ergibt sich aus Artikel 2 des EU-Vertrags. Und in diesen Werten geht es um Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und andere. Die EU-Institutionen betrachten also die Medienfreiheit als Teil der Rechtsstaatlichkeit. Man könnte dies mit der Frage der Unabhängigkeit der Justiz vergleichen, die ein weiterer Aspekt der Rechtsstaatlichkeit ist.
Jahrelang hatten wir diesen Konflikt, zum Beispiel zwischen Polen und der EU über die Unabhängigkeit der Justiz. Die Regierungen sagten, dass die richterliche Unabhängigkeit und die Organisation ihrer Justiz in die nationale Zuständigkeit fallen. Und dann hatte der EU-Gerichtshof in den letzten Jahren Gelegenheit, viele Fälle zu prüfen, die von der Kommission, aber auch von Richtern im Zusammenhang mit der richterlichen Unabhängigkeit vorgebracht wurden. Und er hat immer wieder bekräftigt, dass die Mitgliedstaaten diese Zuständigkeit haben. Aber insgesamt muss die Organisation des Justizwesens den Standards der richterlichen Unabhängigkeit entsprechen.
Ich denke, EMFA verspricht auch, so etwas zu sein. Es geht also nur darum, zu präzisieren, was die EU unter Medienfreiheit und Pluralismus versteht. Das sind nämlich sehr vage Begriffe. Man könnte sagen, wir erfahren erst dann, was sie bedeuten, wenn wir sie verlieren. Und wir erfahren es in einigen spezifischen Fällen im Detail. Es ist also immer schwierig, ganz allgemein darüber zu sprechen. Aber ich denke, dass wir als Zivilgesellschaft durch den EMFA mehr Argumente haben werden. Rechtliche Argumente.
Netzpolitik.org: Vielleicht können wir uns einem konkreten Beispiel zuwenden, weil Sie zwei Monitoring-Projekte über Rechtsstaatlichkeit in Polen durchführen. Können Sie kurz zusammenfassen, wie der Mediensektor in Polen unter Beschuss geraten ist?
Anna Wójcik: Zunächst beschloss die Regierung, die Kontrolle über die Medienregulierung zu übernehmen, und ernannte loyale Menschen zu Medienregulatoren. Sie schuf auch eine zweite Medienaufsichtsbehörde, die die sogenannten nationalen Medien, also die öffentlichen Medien, beaufsichtigt. Und dann übernahm sie die Kontrolle über die öffentlichen Medien, weil sie in der Lage war, den neuen Vorstand, das neue Management zu ernennen. Daraufhin wurden Hunderte von Journalisten, etwa aus dem öffentlichen Fernsehen und Radio entlassen.
So konnte die Regierung die öffentlichen Medien in eine Propagandamaschine verwandeln, was bedeutet, dass sie vor allem die Nachrichtensendungen, die Nachrichtenabschnitte, in völlig parteiische, die Opposition verleumdende, sehr ideologische Nachrichten verwandelte. Und das war ein großes Problem, denn viele Menschen, vor allem ältere, waren es gewohnt, diese Nachrichten zu sehen. Außerdem ist das das Fernsehen, das das ganze Land abdeckt. Selbst die entlegensten Orte. Das verschaffte der damaligen Regierung einen großen Vorteil.
Zum anderen wurden den unabhängigen privaten Medien Steine in den Weg gelegt. So nahmen sie zum Beispiel keine Fragen von Journalisten mehr entgegen und luden sie nicht einmal zu Interviews ein. Später war es sehr schwierig, Informationen von den Behörden zu erhalten, obwohl das Gesetz über die Informationsfreiheit immer noch in Kraft ist. Und dann versuchten sie auch noch, private Medien zu bedrohen.
So begannen sie zunächst, nur Medien zu unterstützen, die gut über sie schrieben. Sie schalteten eine Menge Anzeigen aus öffentlichen Mitteln in diesen Medien. Und die Regierung tat alles Mögliche, um öffentliche Gelder zur Finanzierung von Medienorganisationen zu verwenden, die anfangs sehr klein und nicht sehr populär waren. Sie diskriminierten andere Medien, die als etablierte Zeitungen gelten, die zentristisch, liberal oder links sind. Sie zogen zum Beispiel alle Anzeigen von ihnen zurück.
Außerdem haben sie im Laufe der Zeit damit begonnen, die Medien mit neuen Gesetzen zu bedrohen. Viele private Medien in Polen und in Mittelosteuropa im Allgemeinen befinden sich im Besitz von Unternehmen aus dem Ausland. Die Regierung behauptete, es handele sich um nur „polnischsprachige Medien“, die aber in Wirklichkeit den Interessen anderer Länder dienen würden.
Das größte Problem für die Regierung war der amerikanische Sender TVN, der in Polen sehr beliebt ist und der die Regierung kritisierte. Die PiS wollte die Vorschriften ändern, um den Besitz von außerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums zu begrenzen. Damit sollte nur dieser Sender ins Visier genommen werden, da die Mehrheit der Anteile im Besitz von Discovery und jetzt von Warner Bros Discovery ist. Unter dem Druck der Vereinigten Staaten legte der polnische Präsident schließlich sein Veto gegen das Gesetz ein, aber das war ein Beispiel dafür, wie weit sie gehen wollten. Außerdem hat es eine abschreckende Wirkung auf andere Medien, weil sie nie wussten, was passieren würde.
Die PiS nutzte auch das größte Unternehmen in ganz Mittel- und Osteuropa, PK Orlen, das vom polnischen Staat kontrolliert wird. PKN Orlen kaufte eine wichtige Mediengruppe, Polska Press, die die meisten regionalen Zeitungen und Hunderte von Online-Portalen besitzt. PKN Orlen argumentierte, es handele sich um eine geschäftliche Entscheidung zur Ausweitung ihrer Kommunikation. Es war jedoch eindeutig ein Versuch, ein privates Medium zu schaffen, das den Einfluss der Regierung und der Partei auf den Informationsbereich noch verstärken würde.
Netzpolitik.org: Was denken Sie: Hätte der EMFA die Verschlechterung der Medienfreiheit in Polen verhindern oder verlangsamen können, wenn er in dieser Zeit in Kraft gewesen wäre?
Anna Wójcik: Es ist sehr schwierig, darüber zu spekulieren, was passiert wäre. Vieles hätte von dem Willen der Europäischen Kommission abgehangen, den Rückschritt der Medienfreiheit in Ungarn oder Polen zu verhindern oder zu verlangsamen. Ich denke, es ist immer noch eine positive Sache für die Zukunft, vorausgesetzt, dass es keine gefährlichen Bestimmungen gibt, die es beispielsweise den Regierungen erlauben, Journalisten zu überwachen. Ein optimistisches Szenario ist, dass der EMFA es leichter machen würde, Bedrohungen der Medienfreiheit in den Mitgliedsstaaten zu erkennen. Und dass es vielleicht einfacher wäre, den politischen Willen auf EU-Ebene zu mobilisieren, um diesen Bedrohungen entgegenzuwirken.
Aber es geht nicht nur um das Gesetz, sondern auch um die Durchsetzung und die Bereitschaft der politischen Institutionen der EU, auf die Krise der Medienfreiheit in den Mitgliedstaaten zu reagieren. Heute gibt es diese Krise in Ungarn, Griechenland und Polen. Viele Jahre lang hat die Kommission einfach ein Auge zugedrückt. Der EMFA alleine wird uns nicht schützen. Es ist kein Zaubertrank, aber er ist definitiv ein wichtiger Bestandteil des Instrumentariums, um unsere Demokratien in Zukunft zu schützen.
Netzpolitik.org: Was muss in Polen jetzt getan werden, um die Medienfreiheit zurückzugewinnen?
Anna Wójcik: Die neue Regierung sieht sich erheblichen politischen und institutionellen Zwängen ausgesetzt. Es gibt Leute, die als Medienregulierer ernannt wurden, die als loyal gegenüber der PiS-Partei gelten. Und das Problem ist, wie man die Medienfreiheit wiederherstellen kann, ohne die Rechtsstaatlichkeit zu verletzen. Die Regierung wird versuchen, die Unabhängigkeit der öffentlichen Medien wiederherzustellen, was auch im Hinblick auf die im nächsten Jahr anstehenden Europawahlen und Kommunalwahlen von entscheidender Bedeutung ist.
Das Wichtigste ist, dass die Regierung jetzt keine antidemokratische Haltung mehr einnimmt. Dass sie beispielsweise ihre Macht nicht missbrauchen wird, um als öffentliche Institution gegen Journalisten oder Medienunternehmen zu klagen. Zumindest hoffen wir das.
Sie sind keine Engel, wir müssen uns ansehen, was sie tun, und es ist auch sehr wichtig, dass die Zivilgesellschaft wachsam ist. Aber es besteht die große Hoffnung, dass sich die Situation den Ländern annähert, die in der Rangliste der Medienfreiheit weiter oben stehen.
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